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高职院校内部控制体系存在的问题及对策

高职院校内部控制体系存在的问题及对策
发布时间:2014-11-05 | 点击数:1667

 

                 高职院校内部控制体系存在的问题及对策
                   Problems and countermeasures in higher vocational colleges internal control system
                                       丛建乡(济南护理职业学院,山东济南250102)
【摘要】随着经费来源多元化,办学自主权逐步扩大,高职院校面临着来自诸如财务、技术、评估等多方面的风险,如何构建和有效实行内部控制显得越来越重要。本文从内部控制的五要素,即内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督出发,分析了目前高职院校内部控制存在的主要问题,并提出了如何在新形势下建立一套科学、完整、可操作性强的内部控制体系的方法。
【关键词】高职院校;内部控制;控制环境;控制活动;监督评价
高职院校(本文特指公办高职院校)内部控制体系是高职院校为了实现自己的管理目标,保证各项管理工作和业务活动依法有效进行,防范和控制各种办学风险,提高管理水平和办学效益,制定并实施的一系列控制方法、措施和程序的总称。当前,我国高职院校经费来源多元化,办学自主权逐步扩大,日益成为一个经营办学的实体,面临着来自多方面的风险。因此,迫切需要建立健全内部控制体系,确保高职院校各项目标的顺利实现。恰逢其时,2013年11月29日中华人民共和国财政部印发了《行政事业单位内部控制规范(试行)》,自2014年1月1日起施行。《行政事业单位内部控制规范(试行)》对进一步提高行政事业单位内部管理水平,规范内部控制,加强廉政风险防控机制建设做出了具体规定。如何适应财政部关于行政事业单位内部控制体系建设的新要求,进一步推进高职院校内部控制体系建设工作,加强对高职院校办学风险的控制和防范,已经成为当前高职院校亟需研究解决的一个重要课题。笔者以《行政事业单位内部控制规范(试行)》为参照,从内部控制的五个要素出发,探究建立健全高职院校内部控制体系的路径依赖。
一、高职院校内部控制存在的主要问题
(一)内部控制环境薄弱 控制环境具体来说包括高职院校管理层对内部控制的理念、管理层的偏好、人力资源政策及对特定工作胜任能力的设定等。高职院校内部控制环境方面存在的问题主要有:一是高职院校领导对内部控制的重视程度不够,教职员工的内部控制意识相对淡薄。二是高职院校的治理结构、组织结构设置未能完全结合内部控制的要求,在分工制衡、职责分配及职能发挥方面仍不太健全。三是高职院校学问建设滞后。校园学问是高职院校在管理实践中形成的全体教职工及学生共同认可并遵守的价值观、道德观的总称。内部控制制度的实行在很大程度上依靠行为主体的道德自觉性,缺少学问的支撑和维护,内控制度的实行只能依靠强制性,效果大打折扣,而且根据经验所知,各项制度都有失效的时候,而当制度失效时,学校运行靠的就是校园学问。
(二)缺乏科学有效的风险评估与防范措施 风险评估过程包括识别风险、估计风险的重大性、评估风险发生的可能性以及确定采取的应对措施。随着市场经济的发展和教育制度改革的不断深入,高职院校经费来源呈现出多元化趋势,各种风险随之加剧。以财务风险为例,筹资渠道的多样化加大了高职院校的债务风险,网络环境的开放加大了信息被非法窃取甚至篡改的安全风险。然而,我国公办高职院校长期成长在国家预算约束下,缺乏市场经济的洗礼,没有类似企业的生存竞争压力,风险意识淡薄,缺乏有效的风险防范预警机制。有的高职院校对外提供担保、对外联合办三产、联合办学、出租出借场地等环节缺乏必要的风险评估,轻信“自己人”、“身边人”打包票,结果上当受骗造成重大经济损失。还有的高职院校风险防范不是依靠制度、管理和集体力量,而是单纯依靠财会人员或决策者的判断,这既不可靠,也增添了管理者的压力。高风险伴随着脆弱的风险防范机制,更加凸显了高职院校内部控制制度存在的问题。
(三)控制活动方面存在缺陷 控制活动是进行内部控制的具体手段、方式。它强调以预防为主,目的在于通过建立完善的制度和程序来有效防止错误和舞弊的发生。目前高职院校控制活动方面的缺陷具体表现在:
1. 内部控制制度内容不全面,存在滞后性 目前我国高职院校能够结合自身业务特点制定一套系统完整、科学规范和行之有效的内部控制制度的寥寥无几,只是以一般的财务会计制度或是业务汇编的形式代替内部控制制度,更多是通过对开支范围、开支标准和报销程序加以限制,没有反应业务流程和关键风险点,以至于难以形成以制度管事、以制度管人的内部控制制度体系。除了内容上的不健全,内部控制制度不能随着外部环境的变化,高职院校规模的发展动态进行修改,这也严重阻碍内部控制体系的流畅运行。
2. 内控措施不完善,内控重点弱化 内部控制措施是实施内部控制的重要手段,其合理、有效与否直接关系到能否实现控制的目标。目前许多高职院校内部控制措施不够完善,主要表现在:一是缺乏明确的不相容岗位分离制度,由于高职院校受编制限制、人员紧张等影响,一些学校岗位安排不尽合理,存在一人多岗、不相容岗位兼职现象,容易出现错误和舞弊。二是授权审批制度不科学,一些高职院校的财务收支实行“一支笔”审批。这样做虽然有利于财务收支的统一管理,但可能产生大权独揽现象,特别是一些重大事项和大额资金支付的审批,失去监督容易产生腐败。近几年,高职院校职务犯罪案件增长很快,主要原因是高职院校“内部集权化”的结果,重大事项少数人说了算。“权力过大,制约过小”,高职院校领导干部职务犯罪频发;三是预算控制弱化。预算编制大部分没有细化到具体项目,预算支出达不到逐笔进行核对的要求,造成一些高职院校重编制轻实行、重支出轻评价,缺乏有效的约束机制。四是信息技术控制缺失,目前相当多的高职院校没有建立信息管理系统,没有将经济活动及其内部控制流程嵌入到学校信息网络系统当中,以减少或消除人为操纵因素。
3. 制度缺乏有效性,内控实行不力 即使一些高职院校建立了相对完善的内部控制制度和内部控制措施,也存在内控实行不力的问题。即对于现存的制度没有得到有效的贯彻实行,相当一部分制度流于形式,没有发挥应有的效应。制度缺乏有效性可能源于四个方面:一是岗位责任分工不明确,控制活动中经常发生责任推诿现象,使控制活动难以进行。因为相应的责任没有相对应的权利,同时与激励机制脱钩,责、权、利的脱节使高职院校内部行为主体的目标与高职院校的战略目标相背离,客观上导致了内部控制制度的失效;二是一些高职院校管理人员在遵守制度方面强调中国式的灵活,使得制度的实行存在不公平性;三是一部分人员缺乏职业素养,在实行管理制度时,存在好人主义思想,在制度的实行上缺乏原则性;四是欠缺严格的监督惩戒措施,这使得一部分人员存在侥幸心理,容易引发学校资产被贪污、挪用或私自变卖等舞弊行为。
(四)尚未建立科学有效的信息沟通机制 信息与沟通是连接内部控制各环节的纽带。良好的信息与沟通系统能够及时发现问题,反馈内部控制的效果。当前高职院校在信息与沟通方面存在的问题是:
1.信息渠道不畅通 目前部分高职院校规章制度和上层管理者的意志不能及时传达,下层反馈的问题也不能有效传递,沟通不充分,间接造成学校规章制度不能有效实行。另外,由于没有形成一套合理的信息披露机制,使得少数教职员工不能对自己的不良行为及时纠正,不能对自己的绩效及时评估,这削弱了教职员工努力做事、提高绩效的积极性。
2.信息沟通渠道单一 在日常教学方面,高职院校的信息沟通渠道多是自上而下的命令,只负责实行,而不考虑信息的价值;在财务预算方面,多是自下而上的预算,各个部门分别预算自己的资金,而不是自上而下和自下而上的结合;信息沟通时双向沟通较少,不够重视横向沟通,导致部门与部门之间缺乏交流,从而影响信息的有效传播。另外,一些管理事项结果不透明,可能会导致决策失误。
3. 网络环境的开放加大了学校管理的安全风险 网络的广泛应用,极大地提高了信息传播的速度,拓展了信息传播的空间,同时网络的开放性、数据共享等特性也给计算机系统内部控制带来了新的挑战。如通过网络进行信息的传递可能被非法窃取甚至篡改,网络系统遭受“病毒”入侵或“黑客”攻击的可能性增大。
(五)内部监督范围有待拓宽,监督力度有待提高 监督评价是高职院校内部控制系统健康运行的保证。目前,高职院校领导在招生录取、新区建设、教材采购等方面拥有较大的自主权,但与之不对称的是,配套的法律法规、权力监督机制没有及时有效地跟进,使高职院校职务犯罪迅速增加,监督失控。主要表现在:
1.高职院校内部监督失控。高职院校内部监督机制和内部监督机构不健全或者存在漏洞,或者因责任不清而流于形式,如这几年查处的高职院校教材采购中的案件,犯罪嫌疑人多为学校教务、教材等部门的中层干部。又如一些高职院校的会计监督和审计监督工作,并没有充分发挥出独立、公正、客观的监督职能。高职院校的内部监督以内部审计为主,而内部审计存在以下两方面问题。一是独立性受质疑,内部审计部门受高职院校内部高层管理者领导,受领导者意志的影响,缺乏应有的独立性,而内部审计人员一般来自学校的财务处,这使得内部审计人员与财务处的人存在密切关系或长期业务往来,降低了内部审计人员的独立性;二是监督范围狭窄,将审计工作集中在财务领域,未深入到经营和管理领域,更少涉及内部控制制度的建立和有效性审计,而且多数为事后的查错上,如对干部一般实行离任审计,而不是定期审计,这种事后审计即使查出问题,有时也不能及时补救,或者因为要审计的年限太长,不能获取全部的原始资料,使审计工作陷于被动。另外,高职院校的一些教职员工对与自己利益不相关的决策,采取视而不见的态度,这可能是因为害怕遭到打击报复,也可能是由于缺乏奖惩和激励机制,抱着“多一事不如少一事”的心态,降低了教职员工对内部控制监督的积极性。
2.缺少有效的外部监督。高职院校的内部控制与企业内部控制不同。企业的投资者和债权人与企业有高度的利益相关性,企业通过内控体系可以提高经济效益,实现资产的保值、增值,可以提高企业的管理水平和形象,会增加股东的权益,因此,董事会可以监督经营者,大家都自觉地去控制,实现各自的目标。而高职院校的经费主要来源于财政拨款和学费收入,高职院校希翼越多越好,却不想受到控制。高职院校内部控制缺乏内在动力。近几年高职院校“窝案”频发,很大程度上是由于内部控制失效,这时候更需要加强外部的监督评价。
二、完善高职院校内部控制体系的对策
 (一)营造良好的高职院校内部控制环境 内部环境是高职院校内部控制体系建设的基础。高职院校在内部控制体系建设中,需要将适用的法律法规、学校各项规章制度和对教职员工素质与能力的要求融入到控制环境中,建立相应的内部控制责任制,形成有效的内部制衡机制。为了优化内部环境,高职院校要切实做到:
    1.高度重视内部控制建设,提高高职院校教职工特别是“一把手”的内部控制意识。领导的重视与支撑,将对营造和维持一种良好的控制环境起到非常重要的作用,也为内部控制体系的全面推行打下良好的基础。尤其是在高职院校,由于内部控制缺乏内在动力,其内部控制建设更是要依靠领导者的自觉意识。高职院校必须要建立内部控制组织,如内部控制领导小组和内部控制办公室。单位负责人担任组长,负主要责任。高职院校应单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门,负责组织协调内部控制部门。同时,在高职院校内部控制体系运行过程中,需要建立风险管理的“三道防线”,即业务部门、内部控制职能部门或者确定牵头部门、内部审计及纪检监察部门、分别发挥不同的作用。只有全员参与,内控才能真正运行起来,否则就会流于形式。
2.优化内部治理结构和人才管理工作。(1)健全的治理结构能统筹权力运营效率与合理制衡的关系,是高职院校内部控制体系有力的支撑;必须根据决策机构、实行机构和监督机构相互分离、相互制衡的原则,建立由院党委、二级院(系)、各职能部门和监督部门组成的多级多方控制结构,加强权力监督。必须科学设置财务管理机构,推行总会计师制度和会计委派制,确保一级财务在全院财务工作中的领导地位。学院财务、审计、纪检监察等职能部门与二级院(系)、院办产业之间建立风险监控、顾问与伙伴关系。按照民主集中制原则和党委领导下的院长负责制要求,完善并严格实行议事规则和决策程序,加强党委的引导和监控作用,完善集体决策、专家咨询和决策责任追究制度。坚持“三重一大”制度:对于专业性强的重要事项,经过专家委员会咨询论证;对于事关学院改革发展全局的重大问题和涉及教职工切身利益的重大事项,建立听证制度。(2)人员素质是高职院校内部控制体系的关键要素。首先,学院要严把用人关,应根据各岗位的性质和要求,选择德才兼备的人到合适的岗位,对领导岗位和关键岗位人选要全面审查、慎重考虑,避免用人失误;队伍结构要合理化,要配足财务、审计、法律、计算机等方面的高素质的专业人员,使每根管理链条、每个业务流程在能力框架、常识结构和综合素质诸方面达到和谐匹配。其次,要建立科学的培训体系,加强职业道德教育和业务素质培训,尤其要加强对高职院校领导者和重要岗位工作人员教育。最后,学校要围绕各个风险点,加强队伍管理,及时掌握相关岗位人员的思想行为状况,定期对重点岗位人员的思想和行为进行考察和分析,以便及时采取有效措施,防范于未然。
3.加强校园学问建设。校园学问是高职院校的中枢神经,它所支配的是教职员工的思维方式、行为方式。在良好的校园学问基础上所建立的内部控制制度,必然会成为教职员工的行为规范,形成全员自觉的内控意识和实行力。高职院校要积极培育具有自身特色的校园学问,充分体现学校特色的发展愿景、积极向上的价值观、诚实守信的经营理念、履行社会责任和开拓创新的学院精神以及团队协作和风险防范意识,以此引导、规范和融合教职员工的思想观念、思维方式和行为方式,使教职员工自身价值追求和学校发展目标达到有机的结合,进而打造以教学、科研和社会服务为核心的学校品牌,形成整体团队的向心力,促进学院长远健康发展。为此,要将内控工作纳入校园学问的总体建设规划,学校党委一把手亲自抓该项工作,各级领导率先垂范。
(二)建立风险评估、识别和应对机制 目前高职院校面临的风险以财务风险为主。在国家预算约束下成长起来的高职院校首先要强化风险意识,通过信息沟通与交流,判断控制风险发生的概率,分析评估风险的影响程度,合理规划资金用途,在重大项目实施前,要做好项目的立项评审工作,做到反复论证,全方位、多层次考虑。其次,落实风险责任制,明确责任对象。最后,在确认风险后,要及时有效地制定风险应对措施。
(三)健全内部控制制度,增强内部控制实行力
1.健全内部控制制度 高职院校必须以国家法律法规为依据,深入研究高职院校实际情况,充分吸取《行政事业单位内部控制规范(试行)》,建立“以预算管理为主线,以资金管控为核心”的内部控制体系,以“以预算管理为主线”的内部控制体系,会通过预算管控带动收支、资产、政府采购、工程管理等所有相关经济行为的内部控制。高职院校的内部控制制度还要与时俱进,与办学规模相适应,并根据外部政策和内部情况的变化及时进行调整。
2.完善内控措施,强化内控重点 一是加强内部控制制度的制衡性。不相容岗位实行分离控制,例如会计与出纳、会计与审计、支票保管岗位与印章保管岗位的分离,有助于不同岗位间相互监督与牵制;关键岗位进行轮换。二是加强内部授权审批控制。按照“谁主管、谁审批、谁负责”的原则,明确岗位职责、授权审批范围及审批程序,严格实行审批制度,确保学校各项经济活动纳入授权审批范围,杜绝超越职权、违规办事。三是加强预算控制。第一,将学校全部收支活动纳入学校预算管理,确保预算全面、准确,同时按照部门进行精细化管理。第二,建立专项资金项目库制度,保证入库项目符合学校规划,论证周密充分,切实可行。第三,实行院系二级分配,测算公用经费生均综合定额基础标准,对不同学院按专业性质确定不同的公用经费定额标准,体现不同专业办学成本的差异。第四,严格预算实行,预算一经确定,不得随意调整。第五,建立预算资金绩效评价机制,设定科学合理的绩效评价指标体系,对项目资金的使用效益进行客观的评价,评价结果影响以后年度预算资金的申请。四是,加强技术手段控制。在管理App中按照预算的部门、项目进行指标分配,实行指标控制,一旦超出指标,则系统自动报警,不予通过。同时,通过App设定操作人员权限,各自在自己的职责范围内进行操作,无法越权操作或修改后台数据。
3.加强内控制度的实行力度 内控制度再健全,内控措施再完善,若不认真实行,成效也枉然。制度的实行主体是人,因此加强制度的实行力度取决于对人的行为的规范。针对前面提到的导致制度缺乏有效性的四个方面,首先明确岗位分工,责、权、利相统一,使高职院校内部行为主体的目标与高职院校的战略目标相契合;其次,要求高职院校管理人员以身作则,严格实行,敬重制度的严肃性;然后,强化员工职业素养教育,以道德的标准实现自我规范,将外在的道德要求内化为员工的价值追求;最后,实施严格的奖惩措施,制度的强制性配合学问的软效应,是内部控制有效性的强力保障。
4.加强资产保护 建立限制接近制度,未经授权批准,任何人不得随意接近实物;建立财产记录监控制度,及时全面地记录资产增减变动;建立资产记录资料保护制度,对资产的各种文件记录资料要妥善保管,避免记录丢失、毁损或被篡改的可能,对计算机系统处理条件下的重要资料留有备份;建立定期和不定期的财产清查制度,保证实物资产实有数量与账面记录相符;建立财产保险制度,对财产物资或风险重大项目投保自然灾害险、盗抢险、责任险等来减少或部分地弥补财产物资损失。加强教学仪器等物资使用、报废等环节的规范管理,提高使用效益。
(四)健全内部控制信息系统 高职院校应该建立内部控制相关信息与沟通制度,明确相关信息的收集、处理和传递程序,加强信息的及时沟通,促进内部控制有效运行。可以将内部控制措施嵌入到信息系统,防止人为因素导致内部控制失效。信息系统控制要做到系统开发符合规范、满足需要;系统运行安全可靠、准确无误;系统维护及时有效、确保质量。具体来说:
 1.改进信息传递机制 高职院校应当将相关信息在学校内部各管理层次、责任单位、业务环节之间进行内部传递。内部消息传递一方面要完善信息向下传递机制,另一方面要完善信息向上传递机制,使教职员工能够及时将在工作中所了解的重要信息向管理层传递,为此需建立并完善信息服务平台。在确保信息安全的前提下,提供学校领导、教职工、学生所需信息,提高信息的公开度、透明度,使信息在阳光下运行传递。
  2.实现内部控制信息化 “人控”不如“机控”,内部控制制度必须通过信息化才能有效实施,否则就会流于形式。高职院校通过将内部控制的基本要求固化在信息系统中,可以实现对经济活动控制的自动化,并尽可能降低人为因素的影响,达到内部控制标准对各项经济业务的“自动”实现,从而提高内部控制的实行力,实现内部控制规范的落地。另外,只有实现信息化才能真正提高高职院校的内部管理水平,使会计信息及时、准确、透明。“阳光是最好的防腐剂”,公开透明是内部控制的最有效手段。同时,借助信息化系统,大量的事务性工作由计算机处理,可以解决高职院校人员不足、效率低下等问题,使领导的管理方式由传统的日常管理向例外管理转换。这样不但降低了人为因素的影响,有利于降低舞弊与腐败的风险,还提高了高职院校的人员管理效率。
 3.提升管理信息系统 高职院校根据自身实力,选择合适的管理App,定期升级维护,可以在一定程度上减少财务漏洞,有效避免高职院校信息系统被非法侵入、数据被恶意篡改等不良现象,有效防范由于信息化的快速发展带来的内部控制的安全风险和技术风险。
(五)加强高职院校内外部监督和评价体系,保证内部控制制度的实行 建立公开、透明、公正、有力的权力监督机制,增强决策透明度和公众参与度,探索建立群众评议制度、作风建设舆情分析机制和预警制度。注重日常监督评价,发挥学校审计、纪检、监察等部门内控建设方面的作用,将内部控制建设和实施情况纳入日常监管范围,并切实开展内部控制测试评价、通过审计建议书、监察建议书等方式,将测试评价结果向学校负责人汇报。可从以下两个方面入手:
1.改善内部监督和评价体系。当务之急是解决内部审计部门独立性问题。审计部门应被赋予一定的权力,以确保能够独立行使审计职权,审计部门负责人要审慎任免,以职业素养与业务素质的考核为重点。其次,要拓宽监督范围,重视事前监督,坚持日常监督和专项监督相结合,对于干部不仅实行离任审计,也要实行在任审计。最后,与外部审计配合,注册会计师相对于内部审计人员更具独立性,并且凭借较高的专业素质,更具权威性。通过注册会计师的监督评价,可大大降低审计风险。同时要使所有的教职员工明白监督的重要性,监督不仅仅是内部审计人员的职责,全员参与更有利于实现内部控制的预期目标,更有利于实现高职院校的健康发展,更有利于实现高职院校大多数教职员工的长远利益。
2.借助外力推动内控体系建设。高职院校内部控制内生动力不足,实施动力主要来源于外部的监督和推动力量,而不是像企业内部控制一样来源于企业内部治理机构的压力。从公共财政角度来看,高职院校所使用的财政资金属于社会公众,而从税收角度来看则属于全体纳税人,需引入社会公众的力量,推动公众立法和公众监督机制建设,加强外部监督的广泛参与性,扩大外部监督的社会基础。借助外力是有效建立和实施内部控制的必然,一方面要借助国家立法,通过政府审计,如经济责任审计和离任审计,通过政绩考核,廉政制度建设等制度安排,来推动高职院校内部控制制度的建设。同时,也要借助资深权威、经验丰富的高职院校内部控制专家和机构进行引导和协助。因为,作为职能部门,各自都承担着繁重的事务性工作,缺乏精力和相关专业常识去完成内部控制项目建设和信息化的实施。
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